Entre a transformação institucional, a insuficiência dos investimentos e o risco de uma universalização
Seis anos após a promulgação da Lei nº 14.026/2020, o debate sobre o Novo Marco Legal do Saneamento permanece polarizado. De um lado, estão os que identificam avanços institucionais relevantes, especialmente a introdução de metas objetivas de universalização, o fortalecimento da regulação, a regionalização e a atração de novos investimentos. De outro, acumulam-se críticas relacionadas à privatização, à persistência das desigualdades territoriais, à insuficiência dos investimentos e ao risco de exclusão das populações economicamente menos atrativas.
A análise dos resultados disponíveis demonstra que seria tecnicamente precipitado classificar o Novo Marco como sucesso ou fracasso absoluto. O modelo produziu avanços institucionais inequívocos, mas ainda não demonstrou capacidade suficiente para assegurar a universalização nos prazos estabelecidos. O principal problema, portanto, talvez não esteja exclusivamente no desenho jurídico da Lei nº 14.026/2020, mas na distância entre a sofisticação do novo arranjo institucional e a capacidade real dos municípios, prestadores, reguladores e entes federativos de implementá-lo.
Uma pergunta que exige mais do que uma resposta ideológica
O debate sobre o Novo Marco Legal do Saneamento frequentemente é reduzido a uma disputa entre duas posições aparentemente inconciliáveis: para uns, a Lei nº 14.026/2020 representa a modernização necessária de um setor historicamente marcado por baixos investimentos; para outros, constitui um processo de mercantilização de um serviço essencial, capaz de aprofundar desigualdades sociais e territoriais.
Nenhuma dessas interpretações, isoladamente, é suficiente.
O saneamento brasileiro acumulou, durante décadas, um déficit estrutural que antecede o Novo Marco. A existência de milhões de brasileiros sem acesso adequado à água e ao esgotamento sanitário não foi produzida pela Lei nº 14.026/2020. Ao contrário: foi justamente a persistência desse déficit que criou o ambiente político para sua aprovação.
O problema central é que a nova legislação assumiu uma promessa extremamente ambiciosa: transformar, em pouco mais de uma década, uma realidade construída ao longo de mais de um século.
A Lei estabeleceu metas de atendimento de 99% da população com água potável e 90% com coleta e tratamento de esgoto até 31 de dezembro de 2033, vinculando a expansão dos serviços à capacidade econômico-financeira dos prestadores, à regionalização e ao fortalecimento da regulação.
A questão que deve ser formulada, portanto, não é simplesmente se o Marco Legal é “bom” ou “ruim”. A pergunta tecnicamente mais adequada é:
O novo modelo institucional está produzindo resultados suficientes, na velocidade necessária e com equidade territorial, para cumprir a promessa de universalização?
Até o momento, a resposta parece ser: ainda não.
O que o Novo Marco efetivamente mudou
A Lei nº 14.026/2020 não foi apenas uma alteração pontual na legislação. Ela modificou profundamente a arquitetura institucional do saneamento brasileiro.
Entre suas principais transformações estão:
- estabelecimento de metas nacionais de universalização;
- exigência de comprovação da capacidade econômico-financeira dos prestadores;
- fortalecimento da prestação regionalizada;
- estímulo à concorrência e à participação privada;
- ampliação das atribuições da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico – ANA;
- criação de normas de referência nacionais para a regulação;
- maior vinculação entre contratos, metas, investimentos e indicadores de desempenho;
- redução da utilização dos contratos de programa como instrumento de expansão da prestação estatal.
A transferência para a ANA da competência para editar normas de referência representa uma das mudanças institucionais mais importantes. Cinco anos após a aprovação do Marco, a Agência já havia publicado mais de dez normas de referência voltadas à organização regulatória do setor.
Esse avanço merece reconhecimento.
Historicamente, o saneamento brasileiro foi caracterizado por forte heterogeneidade regulatória. Municípios, estados e diferentes entidades reguladoras utilizavam metodologias, indicadores e critérios distintos. A ausência de padronização dificultava comparações, aumentava a insegurança jurídica e limitava a construção de um ambiente regulatório mais previsível.
Nesse sentido, a busca pela harmonização regulatória não deve ser interpretada como mera burocratização. Trata-se de uma condição necessária para que metas contratuais possam ser fiscalizadas de maneira objetiva.
A Norma de Referência nº 08/2024, por exemplo, reforça a necessidade de monitoramento das metas de universalização em escala municipal e estabelece parâmetros para a aferição do atendimento dos serviços.
Este é um dos pontos em que o Novo Marco apresenta resultado institucional concreto: o setor tornou-se mais orientado por metas, indicadores, contratos e regulação baseada em evidências.
Mas instituições melhores não significam automaticamente serviços universalizados.
O avanço regulatório não se converteu, ainda, em universalização
Este é o principal ponto crítico da avaliação.
O Brasil avançou na construção de instrumentos para alcançar a universalização. Contudo, a velocidade da expansão dos serviços permanece insuficiente diante do prazo legal.
Estudo divulgado pelo Instituto Trata Brasil, com base nos dados do SNIS, apontou que aproximadamente 32 milhões de brasileiros ainda não tinham acesso à água potável e mais de 90 milhões permaneciam sem coleta de esgoto.
A leitura desses números exige cautela.
O fato de o déficit persistir não significa, por si só, que a Lei fracassou. Entretanto, demonstra que a alteração institucional ainda não produziu a aceleração necessária para cumprir as metas de 2033.
Essa preocupação torna-se ainda mais relevante diante das projeções realizadas com base no ritmo histórico de evolução. Estudos divulgados em 2024 indicaram que, mantida a velocidade então observada, a universalização poderia ocorrer apenas por volta de 2070.
A distância entre 2033 e 2070 revela um problema fundamental.
O desafio do saneamento brasileiro deixou de ser apenas definir metas. O desafio passou a ser construir capacidade material para cumpri-las.
Não basta estabelecer metas em lei. É necessário:
- transformar metas em investimentos;
- transformar investimentos em obras;
- transformar obras em infraestrutura efetivamente operante;
- transformar infraestrutura em atendimento real;
- transformar atendimento em qualidade, continuidade e sustentabilidade.
O erro recorrente no debate brasileiro é confundir compromisso contratual com resultado social.
Uma meta de universalização escrita em um contrato não significa, necessariamente, uma rede instalada no território.
O investimento aumentou, mas continua abaixo da necessidade
A principal promessa econômica do Novo Marco foi a criação de condições capazes de ampliar significativamente os investimentos no setor.
Há sinais de avanço.
Dados apresentados em debate no Senado Federal indicaram aumento de 56,5% no investimento médio anual entre 2021 e 2023, alcançando aproximadamente R$ 127 por habitante. Contudo, esse valor correspondia a apenas 57% do patamar de R$ 223 por habitante previsto como necessário pelo Plano Nacional de Saneamento Básico – Plansab.
Este dado talvez seja um dos mais importantes para responder à pergunta central deste artigo.
O Marco Legal produziu avanços? Sim.
Os avanços são suficientes? Ainda não.O setor de saneamento possui uma característica econômica particular: demanda investimentos elevados, maturação de longo prazo e forte dependência de infraestrutura física.
Não existe universalização de baixo custo.
É necessário financiar:
- captação;
- adução;
- estações de tratamento;
- reservação;
- redes de distribuição;
- redes coletoras;
- interceptores;
- estações elevatórias;
- estações de tratamento de esgoto;
- soluções descentralizadas;
- infraestrutura de drenagem;
- recuperação e modernização de sistemas existentes.
Além disso, grande parte dos investimentos necessários não ocorre nas áreas de maior retorno financeiro.
E é precisamente neste ponto que surge uma das críticas mais relevantes ao modelo.
A universalização pode ser economicamente seletiva?
Os críticos do Novo Marco argumentam que a lógica de expansão baseada em contratos economicamente viáveis pode produzir uma espécie de “seleção territorial”.
Áreas densamente povoadas, com maior capacidade de pagamento e infraestrutura urbana consolidada tendem a apresentar maior atratividade econômica.
Já áreas rurais, periferias urbanas, pequenos municípios e comunidades dispersas apresentam custos elevados e menor capacidade de geração de receita.
Essa preocupação aparece com intensidade em análises críticas publicadas por movimentos ligados ao setor público e aos trabalhadores do saneamento. Artigos publicados pelo Brasil de Fato e pelo Outras Palavras questionam a capacidade do modelo de alcançar populações rurais e regiões economicamente menos atrativas.
É necessário reconhecer que essas fontes possuem posicionamentos críticos explícitos em relação à privatização. Contudo, a origem política da crítica não elimina a relevância do problema técnico levantado.
A pergunta permanece válida:
Quem financiará a universalização onde a tarifa não é suficiente para remunerar os investimentos?
Essa é uma questão central para qualquer modelo.
A própria legislação reconhece a necessidade de apoio público em situações nas quais a sustentabilidade econômico-financeira não pode ser alcançada exclusivamente por tarifas, inclusive após mecanismos de regionalização.
Portanto, há uma conclusão importante:
A universalização brasileira não será financiada exclusivamente pelo mercado, nem exclusivamente pelo orçamento público.
O futuro do setor provavelmente dependerá de um modelo híbrido, envolvendo:
- recursos tarifários;
- investimentos públicos;
- financiamento público e privado;
- subsídios;
- fundos setoriais;
- subsídios cruzados;
- prestação regionalizada;
- mecanismos de equalização territorial.
A discussão, portanto, não deveria ser “Estado ou mercado”.
A discussão deveria ser:
Qual combinação institucional consegue levar saneamento onde o mercado não chega e onde o Estado isoladamente demonstrou dificuldade histórica de chegar?
O maior risco: confundir privatização com universalização
Uma das principais falhas conceituais no debate brasileiro consiste em tratar privatização e universalização como conceitos equivalentes.
Não são.
Um serviço pode ser:
- público e eficiente;
- público e ineficiente;
- privado e eficiente;
- privado e ineficiente.
A natureza jurídica do prestador não determina, por si só, a qualidade do serviço.
O que efetivamente determina o resultado é a combinação entre:
- planejamento;
- capacidade financeira;
- qualidade contratual;
- regulação independente;
- fiscalização efetiva;
- metas realistas;
- mecanismos de penalidade;
- transparência;
- participação social.
A experiência brasileira demonstra que contratos privados não substituem a regulação. Pelo contrário.
Quanto maior a transferência de responsabilidades para contratos de longo prazo, maior deve ser a capacidade técnica do regulador.
Um contrato de concessão com metas ambiciosas, mas fiscalizado por uma agência reguladora fragilizada, pode transformar a universalização em uma promessa formal.
Por outro lado, uma empresa estatal com metas claras, governança adequada e regulação independente pode alcançar resultados superiores.
A pergunta correta não é:
“Quem presta o serviço?”
Mas:
“Quem responde pelos resultados, como os resultados são medidos e quais são as consequências pelo descumprimento?”
É aqui que a regulação assume posição central.
A agência reguladora tornou-se peça decisiva do Novo Marco
O Novo Marco aumentou significativamente a importância das entidades reguladoras infranacionais.
A regulação deixou de ser uma atividade secundária de acompanhamento administrativo e passou a ocupar posição estratégica na implementação da política pública.
A entidade reguladora deve ser capaz de avaliar:
- metas de universalização;
- equilíbrio econômico-financeiro;
- investimentos;
- qualidade da água;
- continuidade do abastecimento;
- eficiência operacional;
- perdas;
- expansão das redes;
- atendimento rural;
- tarifas;
- subsídios;
- indicadores de desempenho.
A ANA estabelece normas de referência, mas a fiscalização concreta ocorre no território.
É a agência reguladora municipal, intermunicipal ou estadual que deverá responder, em última análise, à pergunta fundamental:
A população está efetivamente recebendo o serviço prometido?
O problema é que muitas entidades reguladoras brasileiras ainda enfrentam limitações de:
- orçamento;
- pessoal técnico;
- sistemas de informação;
- autonomia;
- estrutura laboratorial;
- capacidade de fiscalização.
A assimetria entre grandes operadores econômicos e pequenas agências reguladoras pode se transformar em um dos maiores riscos do novo modelo.
Não existe concessão bem-sucedida sem regulação competente.
Não existe universalização verificável sem indicadores confiáveis.
E não existe proteção ao usuário sem fiscalização permanente.
Pequenos municípios: o ponto mais vulnerável do sistema
O debate sobre a implementação do Marco Legal frequentemente concentra-se nos grandes projetos e leilões de concessão.
Entretanto, a universalização será decidida, em grande medida, nos pequenos municípios.
A Fundação Nacional de Saúde tem destacado justamente as dificuldades enfrentadas por municípios de menor porte para elaborar projetos, atualizar dados, cumprir exigências regulatórias e acessar recursos públicos.
Esse é um ponto de enorme relevância.
Um município pequeno pode enfrentar simultaneamente:
- ausência de corpo técnico especializado;
- dificuldades para elaborar projetos;
- baixa capacidade de arrecadação;
- infraestrutura deficiente;
- limitações administrativas;
- dificuldade para estruturar contratos;
- dependência de recursos externos.
A legislação pode estabelecer requisitos sofisticados de planejamento, regulação e sustentabilidade.
Mas um município que não possui engenheiros, economistas, advogados especializados e estrutura administrativa dificilmente conseguirá cumprir todas essas exigências sozinho.
A regionalização surge como possível resposta.
Contudo, regionalizar não pode significar simplesmente agrupar municípios em um mapa.
A regionalização precisa produzir:
- ganho de escala;
- compartilhamento de riscos;
- solidariedade tarifária;
- governança efetiva;
- capacidade técnica.
Caso contrário, corre-se o risco de criar estruturas regionais formalmente existentes, mas operacionalmente incapazes.
O prazo de 2033 é uma meta ou uma ilusão?
A Lei nº 14.026/2020 estabeleceu 2033 como marco da universalização.
Entretanto, o próprio sistema normativo passou a reconhecer a possibilidade de extensão do prazo em determinadas situações.
A Norma de Referência nº 08/2024 prevê que, quando estudos demonstrarem a inviabilidade econômico-financeira da universalização até 2033, poderá haver dilação até 1º de janeiro de 2040, mediante anuência da entidade reguladora e observância da modicidade tarifária.
Esse dispositivo possui grande significado.
Ele demonstra que o próprio arranjo regulatório reconhece que a universalização não depende apenas de vontade política.
Depende de viabilidade.
Mas existe um risco.
A flexibilização necessária para reconhecer realidades locais pode transformar-se em mecanismo de postergação permanente.
Por isso, qualquer extensão de prazo deve ser tratada como exceção tecnicamente justificada, e não como solução automática.
A agência reguladora deve exigir:
- estudo técnico independente;
- demonstração da inviabilidade;
- cronograma revisado;
- metas intermediárias;
- plano de investimentos;
- mecanismos de acompanhamento.
Adiar uma meta não pode significar reduzir a responsabilidade.
O sucesso do Marco não será medido por leilões
O debate público frequentemente associa o sucesso do Novo Marco ao volume de concessões, privatizações ou investimentos anunciados.
Esse é um indicador incompleto.
Um setor pode anunciar bilhões em investimentos e, ainda assim, não universalizar os serviços.
O verdadeiro indicador de sucesso deve ser o cidadão.
O Marco Legal será bem-sucedido se, em 2033 ou em prazo tecnicamente justificável:
- menos pessoas dependerem de fontes inseguras de água;
- mais domicílios tiverem coleta e tratamento adequado de esgoto;
- rios receberem menos carga poluidora;
- crianças adoecerem menos por doenças relacionadas ao saneamento;
- pequenos municípios conseguirem estruturar seus sistemas;
- populações rurais forem efetivamente atendidas;
- tarifas permanecerem socialmente suportáveis.
O sucesso não será determinado pela quantidade de contratos assinados.
Será determinado pela quantidade de pessoas efetivamente atendidas.
Afinal, sucesso ou fracasso?
A resposta tecnicamente responsável, neste momento, é:
Nem sucesso consolidado, nem fracasso definitivo.
O Novo Marco produziu avanços institucionais reais:
- criou metas nacionais claras;
- fortaleceu a agenda da universalização;
- ampliou a centralidade da regulação;
- estimulou investimentos;
- estruturou mecanismos de regionalização;
- fortaleceu o papel normativo da ANA.
Esses resultados não devem ser ignorados.
Por outro lado, os desafios continuam extremamente relevantes:
- investimentos ainda abaixo do necessário;
- déficit elevado de acesso;
- desigualdades regionais persistentes;
- dificuldades dos pequenos municípios;
- necessidade de fortalecimento das agências reguladoras;
- risco de exclusão territorial;
- incertezas sobre a capacidade de cumprimento das metas de 2033.
O maior erro seria considerar que a simples aprovação da Lei nº 14.026/2020 resolveu o problema do saneamento.
Não resolveu.
A lei criou uma nova estrutura.
Agora é necessário construir capacidade para fazê-la funcionar.
Marco será julgado pela universalização, não pela ideologia
A polarização entre “privatização” e “estatização” empobrece o debate.
O Brasil precisa superar uma discussão baseada exclusivamente na identidade do prestador e concentrar-se na qualidade do resultado.
A água não é menos essencial quando distribuída por uma empresa privada.
Mas também não se torna automaticamente um direito garantido quando distribuída por uma empresa pública.
O direito é garantido quando existe serviço efetivo, universal, seguro, contínuo e economicamente acessível.
O Novo Marco Legal do Saneamento ainda está em sua fase de implementação. Seus avanços institucionais são relevantes, mas a realidade demonstra que a universalização continua distante.
A conclusão mais equilibrada é que o Novo Marco ainda não fracassou, mas também não pode ser considerado um sucesso apenas porque modificou a legislação e estimulou novos investimentos.
O verdadeiro teste ocorrerá nos próximos anos.
Será necessário transformar:
- regulação em fiscalização;
- contratos em investimentos;
- investimentos em infraestrutura;
- infraestrutura em serviço;
e, finalmente,
- serviço em cidadania.
Se o sistema conseguir alcançar esse resultado, o Novo Marco poderá ser lembrado como um ponto de inflexão histórico.
Caso contrário, haverá o risco de produzir algo que o Brasil já conhece muito bem: uma legislação moderna convivendo com uma infraestrutura incapaz de atender a todos.
E, em saneamento, não existe sucesso parcial quando milhões de pessoas continuam sem acesso ao essencial.
A universalização não será alcançada porque a lei prometeu. Será alcançada quando a regulação, o investimento público, o capital privado, o planejamento e a capacidade institucional passarem a funcionar como partes de um mesmo sistema.
Até lá, a resposta para a pergunta permanece aberta:
O Novo Marco do Saneamento é um projeto com avanços importantes, mas cujo sucesso ainda precisa ser comprovado pela realidade.
* Thiago Giron de Sousa Garcia – Administrador, Superior em Gestão Pública, Pós Graduado em Engenharia Sanitária e Ambiental, mestrando em Gestão Hídrica e Regulação pela UNESP (Prof. Águas) e Comissário Geral da Agência Reguladora e Fiscalizadora do Departamento de Água e Esgoto de Araçatuba – AGRF-DAEA
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